◎蔡馥宇（譯）
大國競爭下，各國均面對國防轉型挑戰。美國智庫戰略與國際安全研究中心（CSIS）撰文指出，美國國防轉型須兼顧組織架構、指揮體系與制度設計的「形體」，以及實際戰力、資源運用與作戰概念之「實質」層面，尤其同步推動體制改革、跨軍種作業互通性，以及戰略資源分配，才能在與中共的大國競爭中維持優勢，強化對盟友與夥伴的安全承諾。（編按）
近年來，美國國防戰略核心挑戰已從反恐與區域衝突，轉向與俄羅斯、中共進行全面性競爭。然而，美國在冷戰後建立的部隊結構與作戰概念，多半著眼於局部戰爭或綏靖行動，並非完全針對大國衝突。如今，中共在印太地區軍力快速擴張，尤其在飛彈、海空戰力與反介入作戰方面，已對美軍傳統優勢形成實質威脅；俄羅斯則透過烏克蘭戰爭展現持續挑戰國際秩序的意圖。這些動態使得美國必須重新檢視其國防體系與資源配置。
本文認為，美軍當前面臨的困境在於，現有的龐大組織和預算分配思維，本質上是以過去20年的任務需求為導向，導致美軍在高強度衝突準備上出現落差。雖然美國國防部已提出「整合嚇阻」等新概念，但要在真正的戰場上形成足夠的嚇阻可信度，仍需在組織設計、軍種分工、作戰構想與預算優先順序上做出結構性調整。
美國國防轉型不只是軍種內部現代化，而是攸關能否在大國競爭下維持戰略主導權。只有重新校準國防部的「形體」，包括制度、指揮鏈與決策流程；落實「實質」，即真正可運用的戰力與資源配置，美國才能在面對中共與俄羅斯挑戰時，確保自身利益，並展現對盟友與夥伴的承諾。
體制革新 強化聯戰能量
本文將美國國防轉型拆解為2個層面：「形」（形體）與「實」（實質）。
所謂「形」，是指國防體制的外在架構與組織設計，包括文官與軍方的分工、國防部與各軍種之間的指揮關係、作戰司令部的任務劃分，以及跨部會協調機制。這些制度性安排，決定美國國防部如何制定戰略、分配資源與行使決策權，是一切政策與作戰概念的基礎。若「形」出現僵化或扭曲，再精良的戰略構想都難以落實。
相對而言，「實」則是軍事力量的實際運作面，包含部隊建制、訓練水準、武器採購、預算配置與聯合作戰概念的執行力。它不僅是單純的戰力數量，更涵蓋能否在戰時迅速轉換為有效嚇阻與作戰行動。舉例來說，美國近年提出的「分散式殺傷」與「遠征前進基地作戰」（EABO）等構想，若無相應資源與組織調整，就只能停留在紙上。
本文認為，美軍歷來的改革往往偏重於「實」，例如推動武器現代化或提出新作戰構想，卻忽略背後「形」的限制，如預算分配體制僵化、軍種本位主義或跨機構合作不足，導致美國國防部雖持續投入鉅額資源，卻難以達到應有的戰略效果。只有在「形」與「實」同步改革情況下，國防轉型才有可能成功，並在大國競爭中維持美國優勢。
突破框架 重新分配資源
本文憂心，美國國防體制的結構性問題，正限制其轉型能力。首先，龐大的預算編列過程，仍保有冷戰與反恐時期的習慣，導致資源無法靈活轉向印太戰略所需。國會預算審查與利益分配，更常讓軍種與地方政治因素凌駕於戰略優先之上。
其次，軍種本位主義仍嚴重。雖然「聯合作戰」自冷戰末期即成為共識，但各軍種仍傾向維護自身任務領域與裝備需求，缺乏對跨軍種作戰概念的真正投入。例如，海空軍對於如何應對共軍的反介入作戰各有方案，但未能整合為一致的聯合戰力藍圖。
再者，國防部內部決策流程過於繁複。文官與軍方之間的層層審查，往往造成政策滯後，使新概念難以及時進入實務演訓與預算分配。此外，跨部會協調不足，也使得外交、情報、科技與軍事等資源未能充分結合，降低整合嚇阻的效果。
最後，戰略與作戰概念之間存在落差。雖然美國已明確將中共視為「最重大挑戰」，但實際戰力結構與部署仍偏重其他區域與任務需求。這種不一致，使美國即使在戰略文件上表態清楚，卻難以在第一時間展現可信的軍事回應。
綜合而言，美國若要進行國防轉型，必須突破體制慣性與政治掣肘，才能讓資源配置、軍種分工與作戰構想真正與大國競爭目標相符。
劃分權責 避免本位主義
隨著中共在印太地區持續擴張軍力，特別是在飛彈、海空戰力與「灰色地帶」行動等方面，都已快速逼近甚至挑戰美軍優勢。俄羅斯則透過烏克蘭戰爭，展現破壞國際秩序決心，這些均提醒美國，大國衝突並非遙不可及，美國若仍停留在既有體制與舊有作戰模式，將可能逐漸失去戰略主導權。
美國國防部雖已提出「整合嚇阻」等新戰略，並強調跨軍種、多領域與聯盟作戰的重要性，但若背後的組織架構與資源配置未能同步改革，這些構想恐將淪為紙上談兵。換言之，缺乏制度支撐的戰略，只會加深戰略與現實之間的落差。
本文認為，美國的國防體制在冷戰後逐漸僵化，形成以各軍種利益為核心的分權模式。雖然1986年《戈德華特–尼科爾斯法案》推動「聯合作戰」改革，讓各地區司令部在作戰指揮上取得主導，但隨著大國競爭加劇，這套制度顯現出不足之處。
首先，地區司令部雖掌握區域內跨軍種作戰權限，但其任務與責任分工過於廣泛，導致難以專注應對中共這類主要挑戰。以印太司令部為例，它同時需要處理朝鮮半島、南亞與整個太平洋的安全議題，資源分散，難以集中力量應對臺海及西太平洋情勢。
其次，國防部與各軍種在預算與政策上仍有龐大的影響力，使戰略方向常因內部分歧而缺乏統一。文官體系在理論上掌握最終決策，但決策流程冗長，常使軍事構想延遲落實。這種制度上的「形」若不調整，將使得任何「實質」層面的戰力強化，均難以發揮效果。
本文建議，美國需要檢討現行指揮鏈設計，重新劃定地區司令部的職能，並提升跨軍種協調效率。同時，國防部應建立更清晰的權責分工，避免軍種本位主義持續削弱聯合作戰效能。唯有在制度與指揮層面重新設計，美國才能讓戰略重心真正對準大國競爭的核心威脅。（待續）
（譯稿來源：美國智庫戰略與國際安全研究中心研究報告）