◎蔡馥宇（譯）
（接上文）
美國國防資源分配長期受制於既有慣性，與大國競爭需求不符。冷戰後，美軍在預算上傾向支持中東與反恐綏靖行動，使現有戰力結構偏向低強度衝突，而非高強度戰爭。這種錯置導致在印太所需的遠程精確打擊、分散部署與後勤韌性，仍存在明顯缺口。
在戰力建構上，各軍種雖提出新構想，但若無相應資源投入，難以落實。例如，海軍強調艦艇分散化與無人系統運用，空軍推動次世代空優戰機與遠程打擊能力，陸戰隊則倡議「遠征前進基地作戰」（EABO）。然而，在預算有限下，這些概念往往彼此競逐，缺乏統一優先順序。
此外，後備力量與工業基礎支撐不足，削弱美國維持長期消耗戰能力。烏克蘭戰爭顯示，現代衝突對彈藥與後勤需求遠超預期，而美國產能與庫存卻未能與之匹配。這提醒決策者，若不調整資源配置與產業政策，美國在印太可能難以維持持久作戰。
本文主張，美國必須在預算編列上做出戰略性取捨，集中於真正能影響與中共對抗的能力。唯有如此，才能確保「實」的戰力與戰略需求相符，避免出現戰略文件與戰場現實落差。
整合創新 提升作戰效能
儘管「聯合作戰」已成為美軍核心原則，但實務上，各軍種間作業互通性仍存在嚴重瓶頸。各軍種多半依循自身任務邏輯提出轉型方案，缺乏跨軍種整合，使整體戰力難以發揮加乘效果。以印太為例，海、空軍均強化遠程精準打擊與區域拒止能力，但作戰概念仍各行其是。海軍偏重艦艇與無人載具分散化運用，空軍則聚焦於次世代空優與轟炸機力量。若缺乏共同任務架構與通訊協調，恐淪為平行發展，無法形成真正聯合嚇阻。
陸軍與陸戰隊角色定位便存在爭議。陸戰隊近年推動EABO，希望在西太平洋島鏈建立小規模、機動化部隊，支援反艦與防空作戰。陸軍則主張在區域部署中扮演更大角色，兩者間分工與資源競逐，反削弱整體嚇阻效果。另太空與網路領域雖已被視為新興戰場，但與傳統軍種整合程度有限。現有演訓往往缺乏跨領域情境模擬，使新興作戰概念無法與海、空軍主力形成協同。
美軍若要真正落實國防轉型，須打破軍種本位，建立共同作戰語言與資源分配機制。唯有強化作業互通性，才能確保各軍種創新構想，不再是彼此競逐，而是相互支撐，共同構築可信的嚇阻力。
調整制度 建立共同架構
即使美國國防轉型必要性已獲廣泛共識，但推動過程仍深受政治與制度現實掣肘。首先，美國國防預算高度依賴國會審查，而議員往往將地方產業利益與軍種需求，優先於戰略考量，使預算分配更傾向維護既有裝備計畫與產業供應鏈，而非投入新轉型需求。
其次，軍種本位主義使改革缺乏推動動能，各軍種在爭取資源時往往將自身利益置於聯合戰力之上，即使國防部提出跨軍種整合構想，若無政治與制度強制力，最終仍可能被削弱或流於折衷；再者，文官與軍方之間決策文化也形成拖累，國防部內部層層審查與繁瑣程序，使新作戰概念與改革方案進展緩慢。這種制度慣性與風險迴避心態，使決策缺乏靈活性，往往在威脅環境快速變化時顯得滯後。
最後，兩黨政治對立，使國防政策連續性遭受挑戰。雖然對中共威脅的認知逐漸形成跨黨共識，但在具體政策與資源取捨上，仍可能因政黨輪替而搖擺，降低長期戰略的一致性。因此，美國國防改革最大挑戰，是如何突破政治與制度慣性。若無法克服這些掣肘，美國國防轉型將可能停留在文件層次，無法形成戰場真正可用的優勢。
報告在前述分析基礎上，提出數項改革方向與政策建議，確保美國能在大國競爭中維持優勢。首先，在「形」的層面，國防部須簡化決策流程，強化文官與軍方分工效率，建議建立更明確的權責界線，讓戰區司令部專注於核心威脅，而非被迫同時處理過於廣泛任務。透過重新檢討現有聯戰司令部實施經驗，考慮進一步調整聯合作戰體制，使跨軍種協調更加制度化。
其次，在「實」的部分，資源分配須優先支持能直接影響與中共競爭的能力。包括提升遠程精確打擊與分散部署韌性、加強後勤補給網路，以及推動國防工業基礎擴產，確保在長期消耗戰中不致力竭。同時，檢討預算流程中結構性問題，避免地方政治與利益分配掣肘戰略需求。再者，強化跨軍種作業互通性，美軍應建立一套共同作戰語言與聯合訓練架構，確保各軍種新概念能相互支撐。包括將太空、網路與電子戰等新興領域，真正納入日常演訓與聯合規劃，使其與傳統海空軍力量融合。
深化合作 爭取盟友信賴
此外，深化與盟友協作。儘管報告聚焦美國國防體制，但大國競爭非單一國家能獨自應對，美國要落實整合嚇阻，須將盟友與夥伴能力納戰略規劃，並進一步強化情報共享、後勤支援與聯合演訓，避免僅止於政治宣示。
最後，推動改革過程須考慮政治現實。國會利益分配、軍種本位主義與官僚文化難以在短期內消失，但若缺乏高層持續推動與戰略定力，改革將再次半途而廢。唯有透過持續倡議、制度化監督與建立跨黨共識，美國才能克服體制慣性，實現國防轉型。
美國若欲有效進行國防改革，不能止步於提出新作戰構想或武器計畫，而要同時調整制度基礎與資源配置。美國正處於戰略轉折關鍵時刻。過去20年反恐與中東衝突，塑造五角大廈國防體系與資源配置，但這套模式已不適合當前大國競爭環境。中共軍事崛起與俄羅斯侵略行動，均清楚提醒美國，若不迅速調整，將可能在關鍵戰場上失去主導權。
國防轉型不能只著眼於「實」，例如新武器研發或新作戰概念，制度與組織設計才是確保戰略能夠落實的基礎；若決策流程持續僵化、軍種本位持續作祟，即使投入再多資源，仍無法形成整體優勢。同時，改革不只是技術問題，更是政治選擇。國會預算分配、政黨間共識、地方產業影響力，都將決定改革能否推進。這意味著，美國政治人物必須展現長期戰略定力與政治勇氣，即使面臨短期阻力，也要堅持推動結構性調整。
因此，美國國防轉型不僅攸關自身安全，也攸關盟友與夥伴信任。唯有在制度、戰力與資源分配展現決心，美國才能向外界證明其嚇阻力與安全承諾具可信度。對印太盟友尤其關鍵，因區域安全架構高度依賴美國。
美國國防轉型成敗，將決定其國際秩序地位。若能突破體制慣性，並在「形」與「實」同步發力，美國仍有能力維持戰略優勢，並繼續在大國競爭中為自身利益與國際穩定發揮主導作用。反之，若改革再度半途而廢，美國不僅可能喪失戰略主動，更會削弱長久以來建立的同盟信任。（完）
（譯稿來源：美國智庫戰略與國際安全研究中心研究報告）