我國周邊海域歷來存在商、貨船任意停留、錨泊、慢速航行，且「非屬無害通過」的情況；凡此行為，或出於商業目的，或含有其他意圖，如隱蔽偵察、情報蒐集或其他威脅國安的活動。近年迭連發生海纜設施遭蓄意破壞事件，不僅衝擊我國對外離島間通信，亦可能危及能源輸送與民生供應。為此，行政院會於今年9月間通過「海纜七法」修正草案，將各類海底電纜與管線全面納管，進一步加強船舶及商港管理，強制船舶開啟自動識別系統，違者將處罰。
雖然海底電纜的管理為國家通訊傳播委員會，海上船隻出入海域之管理為交通部，實務上依賴海巡第一線執法，到場確認狀況，甚或追緝嫌疑船隻。本次修法，以包裹立法方式統籌提出7部法律修正，完成包括《電信管理法》、《電業法》、《天然氣事業法》、《自來水法》、《氣象法》、《商港法》及《船舶法》修法草案。明定違規態樣，增列過失行為處罰對象，增訂犯罪工具及船舶可為沒入的規定，全面強化法制保護作為。相關措置，旨在強化對海域的監控與管理，確保關鍵基礎設施安全，期能維護海上航行安全與國家主權。
精準執法 有效嚇阻犯行
本次修法重點有三，其一為擴大納入海底通訊電纜、海底電力電纜、天然氣與自來水海底管線等重要設施，將各類海纜及管線皆納入保護，對故意或過失侵害均設刑責，以提升保護範圍與責任明確性；其次，新增沒入等配套，對於犯罪所使用的工具、船舶或其他機械設備，不問何人所有均予沒收及處置；第三是強化船舶管理及商港秩序，增訂船舶自動識別系統船載臺（AIS）正常運作的義務及正確資訊揭露，並授權主管機關對滯留或偽冒身分船舶，採取移泊、沒入等措施，以提升港口及海域安全。
此次修法預期可有2大效應，包括要求所有船舶開啟並維持AIS訊號，登記正確的船名與國際識別編號，並完整記錄航海日誌，可以「精準執法，使海上目標更透明」；以及對滯留及錨泊納入管理、驅而復返非屬無害通過將禁止入港、增訂沒入等罰則，可以「從源頭嚇阻，使船舶管理更嚴密」。
觀諸草案內容，除強化執法依據之外，也加重肇事責任，提升執法效能；針對故意犯、未遂犯與過失犯處罰，罰則比照現行《電信管理法》可處1年以上、7年以下有期徒刑，得併科1000萬元以下罰金；另比照《電信管理法》，增訂過失犯罰則，處6月以下有期徒刑、拘役或科新臺幣200萬元以下罰金，預期可以有效嚇阻破壞海纜不法行為。
加強監管 遏止潛在風險
中共逐步在周遭區域如臺海、南海，利用低於傳統軍事衝突門檻的「灰色地帶」戰略模式，試圖改變現狀，並運用漁船、權宜船加上海上民兵應處與各國的海上爭端。此種系統性、非建制性的作戰力量，可長期駐紮在爭議島嶼及其附近海域，進行騷擾、入侵航道，甚或封鎖船隻，表面上或在避免軍事衝突及有效控制危機升級，實則模糊和平與衝突的界限，不僅無須承擔戰爭成本條件，又可建立以自身作為核心的區域秩序；而其阻撓他國海洋行動及對海洋資源侵略的行為，既破壞國際秩序，影響海上區域經濟與安全，更侵蝕國際海洋規則。
這些年來，中共加強了一系列削弱我對領土空間控制的行動，包括頻密的軍事演習、機艦擾臺、經濟控制等方式對我進行侵擾與滲透，並在我外島周圍的禁限制水域進行海警巡邏；此舉有將臺灣專屬經濟海域「內海化」的企圖，已然侵害我國主權及海洋權益。
國安局的專案報告指出，近3年我國周邊海纜發生斷纜，每年平均發生7至8起，其中與中國大陸籍船隻有關的斷纜事件，樣態有抽砂船於馬祖、澎湖等海域大量抽砂，造成海底電纜裸露，增加損害風險；漁船使用流刺網、底拖網長距離拖曳，拉扯海纜；大型貨輪下錨固定船舶時勾斷海纜，但最大的問題厥在透由權宜船運行的「灰色地帶行動」，雖不至於直接導致軍事衝突，但會對我國基礎建設、經濟運作及對外通訊形成壓力。面對這些「非直接衝突」模式的潛在風險，政府勢將加強對權宜輪的監管。
海纜斷纜問題，為全球各國都有的相關問題，臺灣周邊海域此前亦發生海纜遭中國大陸漁船勾斷事件，邇近帶有政治意圖的勾斷事件增多，而權宜輪恣意滯留錨泊也意在破壞我海底纜線。今年2月，一艘多哥共和國籍「宏泰」貨輪陸籍王姓船長，勾斷我臺澎3號海底電纜，海巡署以現行犯將之押返臺南安平港，經臺南地院依《電信管理法》之毀壞纜線罪，判處3年徒刑。
觀諸《電信管理法》針對非法危害海纜登陸站、機房或纜線運行訂有重刑及罰金規定，但執法難度頗高。依《中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法》，我國對專屬經濟區內的海纜具有管轄權；然而海纜斷裂的原因不易確認，更難推斷其背後動機，要靠罰則與巡檢措施達到嚇阻恐怕不易；且追究責任及維修受損海纜，往往面臨舉證困難，且海纜斷線不僅修復費用及時間勞民傷財，也嚴重影響我國通信安全。凡此，問題根源即在我國海域監管能量需持續精進，也凸顯海域管理及海纜維護法制的迫切需求。
整合機制 深化國際交流
去年11月，歐洲波羅的海區域連續發生2起海纜破壞事件，連接芬蘭漢科港與德國羅斯托克的C-Lion 1海纜，及連接瑞典納卡港與立陶宛克萊佩達港的BCS East-West Interlink海纜，遭疑似中國大陸籍貨輪「Yi Peng 3」破壞。事發後，該貨輪持續停泊在國際水域，瑞典警方在同年12月以「觀察員」身分登船，但調查主導權仍屬船籍註冊國中國大陸，瑞典官方指控「中」方不讓該國檢察官登船調查的蠻橫。爰此，各國大抵在尋求法制框架整合，其中又以歐盟的統合防護架構及多層防護策略，較為完善，可供我國參考。
海纜的破壞不出意外及人為2種風險，我國的脆弱點厥在港外及敏感海域的管制罅隙、情報分散與即時處置權限不足等現況，在航政、海巡、國安及產業之間缺乏一套完整授權法源，衍生預警及處置間之落差。「海纜七法」的修正，在對策上，可朝「航政主責、海巡協力及國安支援」之制度架構下，藉由預警、識別、處置及追蹤等各個環節，將海纜保護導向「制度化」，把分散的執法與通報，轉為可驗證、可追溯、可推升的常態機制，為完善銜接，海域安全維護將可從被動防守轉為主動控制，進而確保我國安通訊命脈及金融交易安全，鞏固國安及社會防衛韌性。
總體而言，海纜防護對內攸關通訊、電力、輸水及輸氣等民生服務，對外涉及國家安全。今年以來有多起權宜輪違規破壞我國通訊海纜事件，已嚴重影響國土及關鍵基礎設施安全。欣見政府重視邊境國安問題，對海纜斷線等類行為採取嚴管態度，強化監管力道，然此類問題涉及多國合作，應積極與其他國家交流，共同應對海上安全挑戰；此次修法建置一套更完整的海纜及關鍵基礎設施保護體系，不僅能有效遏止惡意破壞及違規行為，並能降低國家通訊、能源、民生與航運安全的風險，確保我國對外連結及社會運作穩定，期望能早日完成修法程序，達致守護數位生命線的目標。
（作者為東吳大學法律學系兼任助理教授）