◎高志榮
今年 8 月11日，我國與加拿大共同宣布簽署「暗船偵知系統瞭解備忘錄」，旨在強化打擊「非法、未報告與無管制」（Illegal, Unreported and Unregulated, IUU）等海上活動。透過這項新夥伴關係，加拿大可向我國海巡署提供暗船偵知平臺的使用權，並提供衛星影像分析訓練，以協助更有效地監控漁船活動；並強調此項備忘錄進一步展現加拿大在印太地區的積極參與，尤其是擴大與臺灣夥伴之間的合作，共同努力遏止IUU漁業行為，並促進永續海洋治理。
有效應對非法海上活動
對我國而言，打擊IUU海上活動不僅涉及海洋資源與經濟秩序維護，更與應對中共灰色地帶行動直接相關。例如，中共海上民兵，關閉「自動識別系統」（ AIS）進行「暗船」活動，不僅涉及非法捕撈，亦有情報蒐集與海域存在宣示目的。亦即，共同打擊IUU海上活動，不僅是我國與他國執法單位的互信與合作，亦為有效應對中共灰色地帶行動之舉措。
「非法、未報告及不受規範」漁業行為，長期以來為國際社會在海洋治理上的重大挑戰。依據2001年聯合國「糧農組織」（ FAO）在《預防、制止和消除 IUU 國際行動計畫》的定義，「非法、未報告及不受規範」漁業行為，長期以來為國際社會在海洋治理上的重大挑戰，違反沿海國法律或國際規範的行為，例如外國或本國船隻在專屬經濟區內未經許可作業，或違反國內法規定；亦包括「區域漁業管理組織」（Regional Fishery Management Organizations, RFMOs）成員國的船隻未遵守該組織的保育與管理措施，或違背其作為締約國、合作國在國際協定中承擔的義務，同時也是「未報告漁業」（Unreported Fishing）意指漁獲資料未依規定通報，或刻意誤報，造成管理單位掌握資訊的落差。這種情況可能出現在一國境內，漁船未向主管機關申報，或在RFMOs管轄水域作業時，漁船未按照該組織規範程序申報漁獲，甚至偽造報告。未報告行為直接破壞漁業科學資料的完整性，使得保育與資源管理難以落實。
再者是「不受規範漁業」（Unregulated Fishing），在現有制度未涵蓋的區域或魚種進行捕撈，或由無國籍船隻、非 RFMOs 成員國的船隻進行作業，並未遵守相關管理措施。此類行為可能導致資源過度開發，違背《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）所要求各國的「保護海洋生物資源」的義務。不過，需注意的是，並非所有不受規範的漁業活動都違反國際法；若其方式仍符合保育原則，則可為國際法所容許。其中造成的影響深遠，不僅破壞生態系統與魚群資源，威脅糧食安全，使沿海國喪失經濟利益，甚至成為跨國犯罪集團的資金來源。正因如此，國際社會已逐漸建構一系列法律與制度，並透過科技與國際合作共同遏制此類行為。
國際規約提供制度框架
目前在國際上針對IUU有諸多重要規範，首先，在《1982年聯合國海洋法公約》，UNCLOS為國際海洋法的基本框架，雖未直接提及「IUU」之文字或概念，但其規範已隱含遏止相關行為的基礎。例如第61、62條要求沿海國在「專屬經濟區」（EEZ）中對漁業資源進行保存與管理，第94條明文規定船旗國須對船隻行為負責，確保遵守國際規範。另第192 至 194 條關於保護海洋環境的義務，也能延伸適用於過度捕撈與非法漁業行為。
惟這些條文多屬於原則性規範，缺乏具體執行細則，實務上難以直接依據UNCLOS對 IUU 形成有效制裁。特別是在部分沿海發展中國家，其監測技術與執法資源有限。儘管如此，UNCLOS 的重要性在於為後續更具體的國際規範以及各國雙邊或多邊協定提供了制度框架。
其次，《跨界及高度洄游魚類協定》（United Nations Fish Stocks Agreement, UNFSA）將 UNCLOS 原則具體化，要求永續利用與預警性原則，並強化船旗國責任，透過 RFMOs 協調管理與執法，成為對抗 IUU 的核心支柱。
再者，《預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之港口國協定》（Agreement on Port State Measures, PSMA）為首部具拘束力 IUU 條約，從「市場端」切斷非法漁獲流通。其規定港口國可拒絕 IUU 船隻入港並加強資訊共享，惟其效果取決於各國檢查能力。
最後，在《打擊 IUU 國際行動計畫》（IPOA-IUU）屬於聯合國糧農組織自願性文件，雖不具法律拘束力，但提供完整的行動指引，例如船旗國責任、沿海國登檢與市場措施。其效力仰賴各國制定並落實「國家行動計畫」（NPOA-IUU），我國農業部漁業署亦有制定「國家行動計畫」。
科技合作提升安全韌性
國際法律機制雖已建立了相對完整的治理框架，但法律規範的「存在」與「執行」之間的落差，仍須依靠科技與國際間之相互合作填補。為有效管理與控制全球漁船活動，FAO推動了「漁船全球紀錄」，並透過「漁船單一識別碼」對各艘漁船進行唯一編碼。此制度的核心目標，是讓漁船無論更換船旗、所有人或經營者，其身分都可被追蹤，確保漁業行為透明、漁獲可追溯，並限制 IUU 船隻進入市場流通。RFMOs亦陸續要求締約國漁船註冊國際海事組織號碼，統一識別與監控手段，建立跨國、跨區域的制度基礎。
然而，實務中仍存在不少漏洞。許多 IUU 船透過關閉「自動識別系統」、更換船旗、或透過中介船隻掩護行蹤，規避全球紀錄與國際監管。這使得單靠 UVI 或 IMO 編號，仍無法即時掌握船隻作業位置或行為模式。因此，這次我國與加拿大合作的「暗船偵知系統」正好補足這項缺口。該系統利用衛星影像、雷達回波、AIS 停用追蹤、人工智慧分析以及船隻軌跡比對等技術，能偵測「暗船」的隱匿行動，並快速比對全球漁船紀錄，確認其身分與合法性。這種整合式監控，不僅能即時揭露疑似 IUU 船隻，更可提供沿海國與合作夥伴制定執法與預警行動的依據。
對我國而言，「暗船偵知系統」的運作不僅是技術問題，更直接對應到戰略安全與灰色地帶威脅。例如部分中共海上民兵的混合威脅，且IUU 與暗船行動常伴隨情報蒐集、海域存在宣示等任務。這類灰色地帶活動利用國際法與執法漏洞進行邊緣化操作，單一國家難以完全防範，但透過跨國合作監控、資訊共享、聯合巡邏與港口控制等方式，法律規範能從紙上落實至海上行動。此外，藉由暗船偵知系統，可將全球紀錄制度與實時監控結合，不僅阻斷 IUU 船隻的生存空間，也能在印太區域構建多國協同監控網，提升區域海域秩序與安全韌性，對抗灰色地帶威脅，並產生明顯的戰略外溢效應。
（作者為國防院國防戰略與資源研究所助理研究員；記者李承勳輯）